Территориальная зона земельного участка. Как изменить?

Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) населенных пунктов и муниципалитетов утверждают органы местного самоуправления.

В нормативном правовом акте устанавливают территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения данного документа.

Подать заявку на внесение изменений в действующие ПЗЗ можно через региональный портал госуслуг. Как это сделать, читайте в материале mosreg.ru.

Кто и в каких случаях может изменить ПЗЗ

Инспекторы Главгосстройнадзора изучают схему

Источник: Главное управление государственного строительного надзора Московской области

• Изменить ПЗЗ необходимо, если владелец (правообладатель) участка хочет использовать его способом, не предусмотренным действующими правилами.
• Например, если в результате применения правил:
• — земельные участки и объекты капитального строительства используются неэффективно;
• — наносится вред собственникам недвижимости;
• — снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства;
• — нарушены права и законные интересы граждан и их объединений (например, ТСЖ или СНТ);
• — обнаружено их несоответствие генплану или схеме территориального планирования.
• Предложить изменения в порядке инициативы могут любые заинтересованные граждане (физические, юридические лица, индивидуальные предприниматели):
• — постоянно проживающие на соответствующей территории;
• — владельцы земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства;
• — собственники помещений в объектах капитального строительства.
• Заявители могут внести следующие предложения:
• — изменить границы территориальных зон (включить свой участок в одну из них или установить отдельную);
• — изменить градостроительный регламент (внести дополнительные виды разрешенного использования участка в конкретной зоне или расширить предельные параметры разрешенного строительства).
• Как согласовать онлайн-строительство в зоне охраняемых военных объектов в Подмосковье>>
• Необходимые документы

Источник: Главное управление государственного строительного надзора Московской области

1. Предложение о внесении изменений в ПЗЗ можно внести бесплатно через региональный портал госуслуг.
2. Для этого требуются следующие документы:
3. — документ, подтверждающий право на объект недвижимости;
4. — обоснование предполагаемых изменений (максимально развернутое, затрагивающее не только интересы заявителя, но и задачи градостроительного, экономического, социального развития территории);
5. — согласие всех владельцев земельного участка или объекта капитального строительства, находящихся в долевой собственности;
6. — подтверждение, что предлагаемые изменения не нарушат требования технических регламентов и права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, а также не нанесут вред соседним объектам недвижимости;
7. — подтверждение неэффективности использования объектов недвижимости;
8. — акт на списание мелиоративных систем;
9. — согласование размещения объекта в зоне с особыми условиями использования территории от инженерных коммуникаций;
10. — заявление;
11. — паспорт.
12. По желанию заявитель может представить:
13. — сведения об ограничении права или обременении объекта недвижимости;
14. — выписку из ЕГРЮЛ;
15. — решение градостроительного совета Московской области об одобрении концепции проекта. 
16. Как получить разрешение на капитальное строительство в Подмосковье>>
17. Одобрение и учет предложения

Подписание документов

Источник: Фотобанк Московской области, Анастасия Осипова

• Заявление направляют на согласование в уполномоченные центральные исполнительные органы государственной власти, рассматривают на комиссии по подготовке проектов ПЗЗ и градостроительном совете Московской области.
• В течение 35 рабочих дней заявитель получит выписку из протокола заседания комиссии по ПЗЗ об одобрении и учете его предложения или уведомление об отказе.
• Одобренное предложение заявителя вносят в проект внесения изменений в ПЗЗ и принимают по итогам общественных обсуждений или публичных слушаний.
• Как присвоить адрес участку или объекту недвижимости в Подмосковье>>

Практика выполнения работ по оформлению документов в отношении территориальных зон: проблемы и решения

• Содержание
• Что такое территориальные зоны и зачем они нужны?
• На сегодняшний день в Земельном кодексе Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
• Территориальные зоны – это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
• Ниже даны понятия таких терминов, как градостроительный регламент и правила землепользования и застройки.
• Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующий территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) — размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
• Правила землепользования и застройки – один из документов градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа, а также порядок внесения в него изменений.

Иными словами, территориальная зона – это определенная территория, где действуют те или иные нормы. Границы такой терзоны (территории) установлены органом местного самоуправления.

В определенных случаях могут подлежать изменению, в том числе возможно также внести изменения и в правила землепользования и застройки.

Например, ранее были установлены границы территориальной зоны – зона промышленности.

При этом, при внесении в ЕГРН сведений о такой территориальной зоне выясняется, что в границы терзоны попадает участок с видом разрешенного использования – индивидуальная жилая застройка. В данной зоне промышленности отсутствует такой вид разрешенного использования как – индивидуальная жилая застройка, и имеется ряд ограничений для собственника такого земельного участка.

1. Как же могло такое произойти?
2. Вероятно, при первичном определении границ территориальной зоны – зона промышленности, не были учтены ряд факторов: актуальное кадастровое деление территории, фактическая жилая застройка с имеющимися ранее выданными разрешениями на строительство на таком земельном участке и прочее.
3. В связи с чем, возникла необходимость внесения в карту градостроительного зонирования в отношении данной зоны изменений в части приведения в соответствии ее границ.
4. К сожалению, таких случаев на практике более, чем достаточно.
5. В связи с чем к точности определения границ территориальных зон необходимо подходить с высокой степенью ответственности.
6. Законом о государственной регистрации недвижимости также предусмотрена обязанность по внесению в ЕГРН сведений о территориальных зонах в случае принятия соответствующими органами решений (актов) об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон.
7. Внесенная в ЕГРН информация о территориальных зонах в дальнейшем будет доступна для неограниченного круга лиц, наличие информации в выдаваемых выписках из ЕГРН, а также наличие информации о границах территориальных зон на публичной кадастровой карте позволит любому лицу получить необходимые сведения, не предпринимая никаких усилий по поиску актуальных утвержденных правил землепользования и застройки определенной территории: увидеть их можно на публичной кадастровой карте, подключив в слоях карты слой «территориальные зоны»:

Откуда берутся виды разрешенного использования в ПЗЗ?

На сегодняшний день виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540.

Изменение территориальной зоны земельного участка

Содержание

 

Территориальные зоны — элементы ПЗЗ поселения

Отнесение земельных участков к конкретным территориальным зонам –результат градостроительного планирования территорий городских и сельских поселений.

Главные цели такого планирования (статья 9 Градостроительного кодекса РФ):

1. определение в документах территориального планирования назначения территорий:
   • исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов
2. обеспечение устойчивого развития территорий
3. развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур
4. учёт интересов:
   • граждан
   • объединений граждан
   • Российской Федерации
   • субъектов РФ
   • муниципальных образований

Градостроительная картина поселения отображается графически:

• в генеральном плане
• в карте функционального зонирования

Каждый цвет в этих чертежах соответствует конкретной территории поселения:

К признакам любой территориальной зоны относятся (пункты 2 – 4 статьи 85 ЗК РФ):

• учёт особенностей зоны: 
• установленные границы
• сочетание различных ВРИ ЗУ 
• установленные градостроительные регламенты, определяющие правовой режим:
  • земельных участков
  • всего, что:
    • находится над и под поверхностью ЗУ
    • используется при застройке и эксплуатации:
      1. зданий
      2. строений
      3. сооружений
• предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства на смежных ЗУ

Градостроительный регламент – порядок, вводимый правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) поселения. Он устанавливается в соответствии с Гр. РФ. Он обязателен для исполнения:

• собственниками ЗУ
• землепользователями
• землевладельцами
• арендаторами ЗУ

вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю.

В случае, когда ВРИ ЗУ не входят в перечень видов разрешённого использования территориальной зоны,

• земельный участок
• объекты недвижимости, прочно связанные с ЗУ

не соответствуют градостроительному регламенту. Возможности развития территории надела ограничены.

Территориальные зоны вводятся для установления градостроительных регламентов. Градрегламенты определяют правовой режим ЗУ зоны. В этом состоит:

• градостроительное значение территориальных зон
• роль зон в формировании генерального плана поселения

Негативные последствия 

Обязательность соблюдения регламентов градостроительства может стать причиной ограничений прав владельцев и пользователей ЗУ:

1. по застройке наделов
2. по эксплуатации возведённых капитальных объектов 

Как бы ни были совершенны:

1. генеральный план
2. карта функционального зонирования территории

разработанные компетентными профессионалами совместно:

• с муниципальными и региональными властями
• с природоохранными, лесными и водными службами
• с комитетами и министерствами
• с органами контроля за надлежащим состоянием памятников истории и культуры
• с иными организациями

они не могут быть абсолютно идеальными. Их схемы и чертежи не вечны. Они меняются вместе с ПЗЗ. 

Ситуации, когда возникают негативные последствия

• Ошибки при формировании территориальных зон:

1. границы 2 или нескольких зон проходят через 1 участок
2. участок оказывается сразу в нескольких территориальных зонах

Это нарушение требований ГрК РФ (пункт 4 статьи 30). 

Для устранения ошибки участок будет включён в зону градостроительного преобразования. Она в дальнейшем делится:

1. на ЗУ
2. на территориальные зоны 

ВРИ ЗУ в зоне преобразования устанавливаются в соответствии:

• с функциональным назначением участков
• с проектами проектами планировки территорий  

Регламент зоны градостроительного преобразования определяется по видам фактического использования:

• ЗУ
• объектов капитального строительства (ОКС)

Предельные параметры развития капитальных объектов должны соответствовать фактическим показателям существующих объектов:

1. этажности
2. проценту застройки

Другие последствия включения ЗУ в территориальную зону:

1. невозможность эффективного использования в территориальной зоне:
2. причинение вреда правообладателям участков
3. снижение стоимости ЗУ и ОКС
4. невозможность реализации прав и законных интересов граждан и их объединений
5. правила землепользования и застройки (ПЗЗ) и градостроительные регламенты препятствуют:
   • функционированию ОКС регионального или местного значения
   • размещению ОКС регионального или местного значения

Превращаются ли ПЗЗ и установленные в соответствии с ними градостроительные регламенты территориальных зон в непреодолимое препятствие при использовании земельных участков? Для целого ряда случаев так не происходит.

Сами ПЗЗ определяют пути преодоления проблемных ситуаций:

• при объективно обоснованной невозможности эффективного использования участка
• при доказательстве обстоятельств, что перечислены выше

правообладатели земельных наделов получают возможность изменения территориальной зоны.

При изучении вопроса об изменении территориальной зоны нужно знать, что ПЗЗ:

• это документ градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Гр.К РФ)
• утверждаются нормативными правовыми актами:
  • органов местного самоуправления
  • органов государственной власти субъектов РФ
  • органов власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
• устанавливают:
  • территориальные зоны
  • градостроительные регламенты
  • порядок применения ПЗЗ
  • порядок внесения изменений в ПЗЗ
• порядок включает:
  • карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон
  • градостроительные регламенты

Следовательно, изменение территориальной зоны ЗУ выполняется через внесение изменений в ПЗЗ поселения на уровне муниципальных органов самоуправления.

ПЗЗ принимаются на местном уровне. Значит, изменения в ПЗЗ вносятся на местном уровне. Внесение изменений в ПЗЗ рассматриваются главой местной администрации.

Основаниями:

• • для рассмотрения вопроса о внесении изменений
  • для внесения изменений

• могут служить определённые обстоятельства.
• Перечень обстоятельств
• При внесения изменений в генеральный план поселения или в схему территориального планирования муниципального района возникло несоответствие ПЗЗ:

1. генеральному плану
2. схеме территориального планирования

А) При получении предписания об устранении:

использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в ПЗЗ поселения, городского округа, межселенной территории.

Предписание направляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Оно обязательно для исполнения в сроки, установленные законодательством.

Б) При поступлении предложений:

1. об изменении границ территориальных зон
2. об изменении градостроительных регламентов

Кто готовит предложения об изменении территориальной зоны

Подготовить предложения о внесении изменений в ПЗЗ может любой желающий. Их авторами могут быть:

• федеральные органы исполнительной власти
• органы исполнительной власти субъектов РФ:
  • когда ПЗЗ могут воспрепятствовать функционированию и размещению ОКС регионального значения
• органы местного самоуправления муниципального района:
  • когда ПЗЗ препятствують функционированию и размещению ОКС местного значения
• органы местного самоуправления
  • когда необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории:
  • когда ПЗЗ не обеспечивают возможность размещения на территориях поселения объектов, предусмотренных документами территориального планирования:
    1. объектов федерального значения
    2. объектов регионального значения
    3. объектов местного значения муниципального района (за исключением линейных объектов)

Требование (а не предложение) о внесении изменений в ПЗЗ для обеспечения размещения объектов готовятся:

• уполномоченным федеральным органом исполнительной власти
• уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ
• уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района

Физические и юридические лица могут также подавать свои предложения (заявления) о внесении изменений в ПЗЗ в части изменения территориальной зоны земельного участка:

• в инициативном порядке
• в случаях, когда в результате применения ПЗЗ участки и капитальные объекты невозможно эксплуатировать эффективно
• причиняется вред их правообладателям
• снижается стоимость ЗУ и ОКС
• не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений

Заявление об изменении территориальной зоны 

1. Заявление об изменении территориальной ЗУ должно содержать детальное обоснование необходимости внесения изменений в ПЗЗ.
2. Если в качестве причины обращения указывается невозможность эффективного использования участка или недвижимого имущества, то нужны факты, подтверждающие это утверждение.

3. Серьёзное внимание уделяется заявлениям, где в качестве причины обращения:

1. доказывается нанесение вреда правообладателю участка
2. показывается уменьшение стоимости надела или капитальных объектов

Объективность доказательств может послужить залогом благоприятного исхода в рассмотрении заявлений об изменении территориальной зоны.

Примерная форма заявления представлена здесь.

 

Решение об изменении территориальной зоны

Изменение территориальной зоны – задача, решаемая в несколько этапов как в случае подачи заявления на стадии разработки ПЗЗ, так и в случае действия уже принятых ПЗЗ.

Итоговое решение зависит от многих факторов:

• от результатов рассмотрения поступившего заявления в специальной комиссии по ПЗЗ
• от результатов публичных слушаний:
  • владельцы смежных участков и иные заинтересованные лица высказывают свои мнения
  • замечания фиксируются в протоколах этих слушаний.

Исключение:

изменение территориальной зоны ЗУ вызвана ошибками, допущенными при её формировании

Заявление об изменении территориальной зоны на стадии разработки ПЗЗ

• предложения и заявления направляются в Комиссию по проекту правил землепользования и застройки
• в течение 30 дней со дня поступления предложения о внесении изменений в ПЗЗ комиссия готовит предварительное заключение, в котором содержатся:
  • или рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в ПЗЗ
  • или рекомендации об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения
• предварительное заключение комиссии вместе с проектом изменений в ПЗЗ направляются главе местной администрации
• организуются публичные слушания
• о проведении слушаний делается публикация в СМИ:
  • о дате и месте проведения
  • с информацией из проекта изменений в ПЗЗ
• в ряде случаев проведение публичных слушаний не требуется
• по результатам слушаний комиссия готовит итоговый вариант проекта изменений в ПЗЗ с приложением к нему протокола публичных слушаний
• подготовленные документы отправляются главе администрации:
  • в течение 10 дней он должен принять решение:
    1. о направлении проекта изменений в ПЗЗ в представительный орган местного самоуправления
    2. об отклонении проекта изменений в ПЗЗ и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления

Подача заявления об изменении территориальной зоны при действующих ПЗЗ

• Предложение о внесении изменений в ПЗЗ направляется в Комиссию по землепользованию и застройке (в соответствии с положениями статьи 32 ГрК РФ)
• В течение 30 дней со дня поступления предложения о внесении изменений в ПЗЗ комиссия готовит предварительное заключение, в котором содержатся:
  • или рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в ПЗЗ
  • или рекомендации об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения
• Предварительное заключение комиссии вместе с проектом изменений в ПЗЗ направляются главе местной администрации:
  • в течение 30 дней он должен принять решение:
    1. или о направлении проекта изменений в ПЗЗ в представительный орган местного самоуправления
    2. или об отклонении проекта изменений в ПЗЗ и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления

 Главное в заявлении

Каким бы относительно несложным представлялся алгоритм решения вопроса об изменении территориальной зоны земельного надела, не стоит рассчитывать на лёгкость её выполнения.

Нужно повториться о важности доказательной базы. Она должна:

1. убедительно и объективно подтвердить невозможность эффективной эксплуатации ЗУ
2. содержать причины, создавшие невозможность эксплуатации ЗУ при существующем включении ЗУ в территориальную зону

Для одних участков потребуется подготовка специального отчёта лицензированной компании. В нём должны содержаться официальные данные о низкой кадастровой стоимости:

• или наделов
• или расположенных на участках объектов недвижимости

Для других ЗУ потребуются доказательство того, что включение их в границы утвержденной территориальной зоны:

• противоречит статьям ГрК РФ
• не учитывает существующее землепользование:
  • например, застройку объектами капитального строительства
• не соответствует генплану поселения в части назначения территории

Для третьих наделов, считавшихся сельхозугодьями в зоне с/х земель, может потребоваться доказательство:

• низкого бонитета
• низкой кадастровой стоимости в сравнении с той, что сложилась в муниципалитете

Примеров доказательств можно приводить много. Каждый из них соответствует конкретной ситуации. Они не идентичны для всех наделов, для которых, по мнению правообладателей, требуется изменение территориальной зоны.

Необходимо выделить самые существенные основания, ведь внесение изменений в ПЗЗ – не обязанность, а право администрации. Основания тщательно изучаются, полученная информация проверяется, а частые отказы становятся не редкостью.

Правообладатели участков имеют право решить проблемы в судебном порядке. К примеру, собственник может оспорить отказ администрации в изменении территориальной зоны при следующих обоснованиях своего требования:

• на участке есть жилой дом
• генеральный план поселения не несоответствует правилам землепользования и застройки

 Консультационные услуги

Смотреть раздел «Тарифы»: 

пункт 11 – Консультационные услуги по изменению территориальной зоны земельного участка 

Полезная информация

1. Ознакомиться с особенностями с/х угодий, понятием о балле бонитета, режимом использования таких земель можно здесь
2. О новом подходе к комплексному развитию территорий поселений (КРТ) и достижению жилищного комфорта граждан – читать здесь
3. Риски от установления красных линий на земельном участке – здесь
4. Что такое обременение земельного участка можно узнать здесь
5. Что можно строить на участках для осуществления крестьянского (фермерского) хозяйства (КФХ) – читать здесь
6. С условиями оформления в собственность захваченной земли можно ознакомиться здесь
7. Узнать о новом Классификаторе ВРИ (2019) можно здесь
8. Чем интересна «лесная амнистия» для собственников участков – читайте здесь
9. С признаками капитальных и некапитальных (временных) объектов можно ознакомиться здесь
10. О возможности строительства жилого дома на фермерской земле читайте здесь
11. С расчётом налогов на объекты недвижимости по новым правилам 2019 года можно ознакомиться здесь
12. Представление о градостроительном регламенте и его значении для застройки участков можно получить здесь
13. Ознакомиться с различными особенностями изменения территориальной зоны земельного участка можно здесь
14. С правилами сноса самостроя по новому законe можно ознакомиться здесь
15. С особенностями перевода сельхозугодий в иные земли можно ознакомиться здесь

Генеральный план меняет правовой режим только тех участков, в отношении которых установлен градостроительный регламент

Согласно  ч. 12. ст. 9 Градостроительного кодекса РФ “утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон” (введена Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ). 

На практике суды толкуют эту норму следующим образом: сносить существующее не нужно, новое строительство (смена разрешенного использование участка) запрещено. По сути применяются п.п. 8,9 ст.

36  ГрК РФ, согласно которым земельные участки, которые не соответствуют градостроительному регламенту, могут застраиваться (в том числе через реконструкцию существующих объектов капитального строительства)  только путем приведения в соответствие с градостроительным регламентом.

Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства на них также может осуществляться только путем приведения в соответствие с градостроительным регламентом.

Таким образом, в случае если генеральный план поселения реализован через Правила землепользования и застройки, и, например,  территория индивидуальной застройки отнесена к зоне многоэтажной многоквартирной застройки, то должен быть запрет на строительство нового индивидуального дома, а даже на его реконструкцию, путем надстройки второго этажа, например. 

Однако,  действие градостроительного регламента не распространяется на территории общего пользования (ч.4 ст. 36 ГрК РФ).  

Территории общего пользования — территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Их границы отображаются красными линиями на проектах планировки территорий. 

Территории общего пользования также могут быть застроены, например, инженерными сооружениями: дорогами, дамбами, мостами, причалами,  эстакадами, туннелями и др.

При этом если на участке на генеральном плане отображена такая планируемая дорога, то ни о каком приведении к такому положению при использовании участка речи быть не может.

  Означает ли это, что участок уже ничем нельзя застраивать или его использование не ограничивается до момента изъятия такого участка для публичных нужд? 

Казалось бы, какой смысл застраивать такой участок, если все равно здесь будет дорога и все надо будет сносить. С другой стороны, совершенно непонятно, будет ли это дорога на самом деле и когда выкупят участок под нее. При этом строить нельзя уже сейчас. C другой стороны, нет никакого смысла строить, если дорога все-таки будет. 

Судебная практика часто не видит разницы, идет речь об изменении документом территориального планирования градостроительного регламента  или же о планировании в этом месте территории общего пользования. Во всех случаях, суды склонны говорить о запрете нового строительства. 

Однако, в этом случае законодательство содержит все ответы.  Во-первых, любое ограничение права собственности на землю должно быть прямо предусмотрено законом. И запрета на новое строительство в случае с территориями пользования законодательством не предусмотрено. Зато есть другие положения.  

Согласно ч. 12.6 ст. 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов, для размещения которых допускается изъятие земельных участков, не действует в этой части, если в течение трех лет не принято решение об изъятии.

Однако данное положение не применяется в отношении проектов планировки территории, утвержденных до 1 апреля 2015 года, и в России много городов, где нарисованные с 2004 года планируемые дороги таким образом ограничивают право частной собственности. 

Как быть с ними? 

В законодательстве решение об изъятии напрямую связано именно с проектом планировки территории и  может быть принято не позднее чем в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов. ( ч. 3 ст. 56.3 Земельного кодекса РФ). Правило это введено в 2015 году, но нет оговорки, что оно не  применяется к проектам планировки прошлого периода. Получается, после 2018 году такие решения уже не могут быть приняты.  

Возможно ли в таком случае, что генеральный план, который не может быть реализован без проекта планировки, все  равно будет ограничивать права землевладельца? 

Очевидно, к этому нет никаких оснований.   

Более того, ст. 280 ГК РФ вообще не связывает утверждение в документах территориального планирования функциональных зон с возникновением каких-либо ограничений гражданских права владельца участка.

Единственное ограничения возникает уже после принятия решения об изъятии участка и выражено оно в том, что после этого момента  лицо, чей участок изымается, несет риск отнесения на него затрат и убытков, связанных со строительством, с реконструкцией зданий, сооружений, осуществлением неотделимых улучшений. То есть стоимость такого нового строительства не возмещается после изъятия. 

Из этой же нормы можно сделать вывод, что новое строительство после принятия генерального плана и до принятия решения об изъятия не только возможно, но и стоимость его должна быть возмещена при изъятии. И это справедливо, так как с точки зрения баланса публично-частных интересов решения об утверждении документа  территориального планирования и об изъятии участка принимает одна сторона. 

 

Смена территориальной зоны

Сосредоточение земельных участков, которые относятся к населенным пунктам и городам, согласно Земельному Кодексу РФ, именуются территориальной зоной. Такое разделение необходимо для соблюдения правил строительства и использования земель.

Любая территориальная зона имеет свое предназначение. Именно согласно нему на территории могут возводиться конкретные здания. Зоны земельных участков относят к одному из следующих видов:

• Жилые территориальные зоны. Их предназначение – возведение домов для проживания семей, независимо от этажности и типа постройки. К жилым относят индивидуальные домостроения и многоэтажные комплексы.
• Общественные зоны. Используются для размещения различных учреждений. К ним относят школы, исследовательские центры, больницы и поликлиники, учреждения, осуществляющие торговлю, культурно-развлекательную деятельность и другое.
• Производственные территориальные зоны. Подразумевают размещение коммунальных, промышленных, складских и других построек и всей необходимой инфраструктуры. Вокруг размещаются санитарные зоны.
• Инфраструктурные зоны. Включают в себя как транспортные, так и инженерные виды зон. На них размещаются трубопроводы, транспорт любых видов и оборудование инженерного типа.
• Сельскохозяйственные. Предназначены для размещения участков с целью растениеводства и животноводства.
• Спецназначения. Размещаются объекты, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду. Среди них – промышленные предприятия, свалки, скотомогильники и прочее.
• Рекреационные. В этих зонах размещаются сады, парковые насаждения, пляжи и прочие общественные места для отдыха.
• Охранные зоны. Предназначены для сохранения построек культурного наследия, природных зон, трубопроводов, электросетей, водоохранных зон.
• Режимные зоны. Обычно включают объекты военного типа.

Внесение изменений в территориальную зону ЗУ

Согласно Градостроительному кодексу РФ, возможность изменения генерального плана постройки и правил землеустройства возможно в случае обращения в органы местного городского управления.

Есть несколько оснований для рассмотрения обращения главой местной администрации:

• Несоответствие возведенного здания генплану городского округа, поселения. Несоответствие схеме планирования территории муниципальной зоны района по причине возникновения изменений в генплане или схеме планирования территорий.
• Внесение предложений о смене границ и расположения территориальных зон или смене регламентов градостроительного типа, согласно Градостроительному кодексу РФ (статья 33, часть 2).

В обязательном порядке заявление должно содержать обоснование изменений территориальной зоны ЗУ с указанием всех подробностей. К примеру, если причина, указанная в заявлении, говорит о невозможности дальнейшего использования недвижимости, заявитель должен представить доказательства этого факта.

Если ЗУ согласно документам относится к промышленной территориальной зоне, но его назначение по постановлению или распоряжению изменено на сельскохозяйственную зону, в качестве доказательств заявитель может предоставить в соответствующие городские органы первичную документацию. В ней указано, что участок изначально относится к промышленному типу территориальной зоны. Таким образом, внесение изменений не позволяет использовать его эффективно.

Особенное внимание уделяют тем заявлениям, где в качестве доказательств, приложены данные о нанесении конкретного вреда собственнику. Под вредом имеется в виду снижение стоимости наделов и других объектов капитального типа.

Положительный результат стоит ожидать в случае, если представленные доказательства неоспоримы и достоверны. В этом случае заявление об изменении территориальной зоны будет рассмотрено, собственник получит результат в свою пользу.

Согласно нормам законодательства, основная цель функционирования муниципальных органов территориального планирования является соблюдение баланса между всеми сторонами.

Под сторонами принято считать собственников участков, других правообладателей земельных наделов, представителей публичных интересов.

Помимо этого должны учитываться такие факторы – как сохранение культурного наследия государства, элементов окружающей среды, рекреационных зон.

Исходя из этого, территориальные зоны необходимы для установления регламентов градостроения, которые регулируют нормы всех ЗУ, входящих в конкретную зону. Таким образом, роль территориальных зон имеет важнейшее значение для плана строительства конкретного поселения.

Заявление о внесении изменений

Заявление, предоставленное в государственные органы, должно включать конкретное обоснование надобности внесения изменений. При обозначении причины, стоит учитывать, что она должна основываться на фактах. Особенно это касается тех случаев, когда в качестве причины указывается неэффективность дальнейшего использования ЗУ.

Положительный результат рассмотрения заявления стоит ожидать в случаях, если:

1. Заявление включает доказательства нанесенного вреда собственнику участка.
2. Заявление имеет доказательства снижения стоимости объектов или надела.

Вынесение решения об изменениях

Решение принимается главой администрации, к которой относится территориальная зона. При вынесении решения учитывается заключение комиссии. Результат сообщают заявителю в течение 30 дней. Итогом может стать подготовка изменений в правила землепользования или отклонение заявления. Копия документа направляется собственнику.

Итог, вынесенный местными органами, зависит от ряда факторов:

• Результаты публичного слушанья. В них принимают участие владельцы расположенных рядом ЗУ. На слушаньях они высказывают свои мнения. Мнения фиксируются в протоколах.
• Результаты рассмотрения заявления комиссией.

Единственным исключением является допуск ошибки при формировании территориальной зоны.

Права землепользователя в споре о зоне — Статьи — Консалтинговая группа "Аюдар"

Нередко принятие или изменение этого документа нарушает или существенного ограничивает права землепользователей, что порождает определенные споры, некоторые из которых будут рассмотрены в настоящей статье.

Понятие зонирования

Разберемся в понятиях. Понятие «зонирование» далеко не новое. Еще в п. 4 ст. 6 ныне не действующего Закона РФ от 14.07.

1992 № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» было указано, что генеральный план территории является основным юридическим документом, определяющим в интересах населения условия проживания, направления и границы территориального развития, функциональное зонирование, застройку и благоустройство территории, сохранение историко-культурного и природного наследия. В статье 1 прежней редакции ГрК РФ, действовавшей до 01.07.2006, под зонированием понималось деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование.

В соответствии с действующим ГрК РФ (п. 6 ст.

 1) градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Таким образом, результатом зонирования является определение границ территориальных зон, для каждой из которых правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты.

В градостроительном регламенте указываются виды разрешенного использования земельных участков, их предельные размеры и параметры разрешенного строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства(п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

Проблема определения границ территориальных зон.

В соответствии с п. 4 ст. 30 ГрК РФ и п. 2 ст. 85 ЗК РФ каждый земельный участок должен принадлежать только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Последствием нахождения образованного земельного участка в нескольких территориальных зонах является отказ в постановке такого участка на кадастровый учет. В качестве примера можно привести Постановление ФАС СЗО от 03.12.

2012 по делу № А13-18150/2011,в котором суд указал следующее: два земельных участка, образованные в результате раздела, были расположены в двух территориальных зонах: П-1 (зона размещения производственных объектов I – II класса опасности) и С-3 (зеленые насаждения специального назначения).

Поскольку представленный межевой план о земельных участках, образуемых в результате раздела, не соответствовал требованиям ГрК РФ, кадастровая палата на основании п. 2 ч. 2 ст. 27 Федерального закона 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре) правомерно отказала в кадастровом учете названных участков.

В некоторых случаях изначально установить факт того, что образованный земельный участок находится в нескольких территориальных зонах, не представляется возможным, так как далеко не всегда происходит определение границ территориальных зон.

Дело в том, что, принимая правила землепользования и застройки, муниципальные власти забывают, что необходимо также определить местоположение границ территориальных зон и предоставить такие сведения в орган кадастрового учета.

Данная обязанность вытекает из положений ч. 2 ст. 30 ГрК РФ, согласно которым правила землепользования и застройки включают в себя в том числе карту градостроительного зонирования. В соответствии с ч. 4 ст. 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.

В силу ч. 2 ст. 1 Закона о кадастре государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений, в том числе о территориальных зонах, в него вносятся сведения о таких зонах, в том числе индивидуальные обозначения и описание местоположения границ территориальных зон (ст.

 10 данного закона).

Эти сведения орган местного самоуправления в срок не более десяти рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, которым устанавливается или изменяется территориальная зона, представляет в орган кадастрового учета (ч. 6 ст. 15 Закона о кадастре).

Указанные сведения подаются путем предоставления выписки из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат (п. 11 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости  [1].)

Таким образом, из указанных выше взаимосвязанных положений действующего законодательства следует, что орган местного самоуправления обязан в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правил землепользования и застройки (изменений в них) представить в орган кадастрового учета выписку из раздела правил землепользования и застройки, содержащую описание местоположения границы территориальной зоны.

Исполнение данной обязанности имеет большое значение для землепользователей, так как в противном случае возникают проблемы с изменением вида разрешенного использования принадлежащих им земельных участков. Приведем в качестве примера Апелляционное определение Тульского областного суда от 26.04.

2012 по делу № 33-1082: собственники земельного участка обратились в кадастровую палату с заявлением об изменении разрешенного использования земельного участка, но получили отказ, мотивированный отсутствием документа, устанавливающего вид разрешенного использования земельного участка.

Отказ в государственном кадастровом учете был обжалован собственниками земельного участка в суде. Тот решил, что только градострои­тельного регламента с разделением территории на зоны недостаточно для осуществления кадастрового учета недвижимости.

Органом местного самоуправления в орган кадастрового учета не передавались сведения о координатах границ территориальных зон, в том числе зоны, в которой был расположен земельный участок.

Указанное обстоятельство не позволило органу кадастрового учета определить, в пределах какой территориальной зоны располагался земельный участок, какие виды разрешенного использования были предусмотрены для данной зоны.

Поскольку на орган кадастрового учета не возложена обязанность по сбору необходимых документов, отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка был признан судом обоснованным.

Выходом из сложившийся ситуации является обращение в суд с требованием о признании бездействия органа муниципальной власти незаконным и обязании его передать сведения о координатах территориальных зон в орган кадастрового учета.

Например, из Постановления ФАС ВВО от 28.12.2011 по делу № А39-1025/2011 следует, что организацияприняла решение об изменении разрешенного вида использования земельного участка и обратилась в кадастровую палату с соответствующим заявлением.

В ответ кадастровая палата сообщила о невозможности внесения изменения в связи с отсутствием сведений о координатах характерных точек границ территориальных зон и обо всех допустимых видах разрешенного использования земельных участков, входящих в состав таких зон, поскольку указанные сведения не были переданы в его распоряжение администрацией.

Суд установил, что администрация, располагая необходимой информацией, не представила сведения в кадастровую палату.

В результате бездействие администрации (по неисполнению Закона о кадастре и Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости) было признано незаконным и нарушающим права и законные интересы организации.

Суд обязал администрацию в течение десяти дней с момента вступления решения в законную силу предоставить в орган кадастрового учета соответствующие сведения.

Аналогичные выводы содержатся в Апелляционном определении ВС Республики Мордовия от 24.07.2012 по делу № 33-1285/57, Решении Апелляционного суда Пензенской области от 29.10.2012 по делу № А49-7088/2012 [2] и др.

Нарушения прав при установлении и изменении территориальных зон.

Известно, что землепользователи имеют право осуществлять строительство на земельном участке в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием при соблюдении требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов (ст. 40 и 41 ЗК РФ). Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков.

В некоторых случаях изменение территориальных зон существенно затрагивает права землепользователей, так как они не могут использовать земельный участок по планируемому ранее назначению. В качестве примера можно привести Постановление ФАС МО от 30.11.

2010 № КА-А40/14394-10 по делу № А41-19917/10, в котором заявитель требовал признать решение городской думы не соответствующим Земельному и Градостроительному кодексам и не действующим в части изменения зоны Ц-3 на зону Р-2 в отношении принадлежащего ему земельного участка.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что дума своим решением изменила вид территориального зонирования земельного участка, в границах которого находился участок, предоставленный заявителю для строительства здания. В результате вместо ранее установленной зоны Ц-3 (зона предприятия обслуживания населения местного (районного) значения) спорный земельный участок был определен как зона парков, бульваров, набережных (Р-2).

Суд при разрешении спора исходил из следующего. Согласно ч. 2 ст.

 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Аналогичные положения содержатся в п. 3 ст.

 209 ГК РФ. Изменение градостроительной документации, включая право на изменение зонирования, не должно вступать в противоречие с требованиями ст. 34 ГрК РФ и нарушать права собственника (землепользователя) земельного участка.

Изменив назначение зоны Ц-3 на Р-2, дума не приняла во внимание существующего порядка землепользования и фактически исключила возможность использования спорного земельного участка по назначению (строительство здания), тем самым нарушив указанные положения закона.

Схожий спор рассматривался в Постановлении ФАС ПО от 24.05.2012 по делу № А55-10950/2011.

Гордума изменила вид территориального зонирования земельного участка, в границах которого находился участок, предоставленный организации для строительства универсального магазина, – вместо ранее определенных зон Ц-2 (зона деловых и коммерческих предприятий общегородского и регионального значения) и Ц-3 (зона предприятий обслуживания населения местного (районного) значения) часть зон была изменена на зону Р-2 (зона парков, бульваров, набережных). Суд указал, что решение думы привело к нарушению прав организации, связанных с землепользованием, поскольку повлекло невозможность строительства магазина на ранее выделенном земельном участке.

Определением ВАС РФ от 28.09.2012 № ВАС-12092/12 было отказано в передаче дела № А55-10950/2011 в Президиум ВАС для пересмотра в порядке надзора постановления ФАС ПО. Коллегия судей ВАС указала, что в данном деле не было установлено нарушений норм права, являющихся безусловным основанием для отмены судебных актов.

Однако в свежем Определении от 01.04.2013 № ВАС-136/13 было решено передать схожее дело на рассмотрение Президиума ВАС. В данном случае организации принадлежали земельные участки, в отношении которых была установлена зона Ц-1 (зона деловых и коммерческих предприятий в границах исторической части центрального района).

В целях проектирования и строительства на них административно-гостиничного комплекса фирма обратилась в Департамент строительства и архитектуры за выдачей градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с градостроительным регламентом она разработала инвестиционный проект по строительству административно-гостиничного комплекса, понеся затраты на выполнение инженерно-геологических изысканий, предпроектных работ и т. д.

Решением гордумы зона Ц-1 (зона деловых и коммерческих предприятий в границах исторической части центрального района) была изменена на зону Р-2.

Организация, сославшись на изменение разрешенного использования земельных участков (зона Р-2 не предусматривала ни открытых автостоянок, ни жилых и нежилых офисных зданий и гостиниц), настаивала на том, что отдельные положения нормативного правового акта гордумы не соответствуют закону, нарушают ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создают препятствия для осуществления такой деятельности.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил. ФАС ПО (Постановление от 13.11.2012 по делу № А55-23145/2010) поддержал мнение нижестоящей инстанции. А вот коллегия ВАС решила передать указанное дело на рассмотрение в Президиум ВАС.

В Определении от 01.04.2013 № ВАС-136/13 судьи признали, что принятие думой решения после получения организацией генерального плана земельного участка является нарушением прав собственника земельного участка, поскольку лишает его возможности дальнейшего использования земли для строительства объектов недвижимости. Однако в силу ст.

 51 ГрК РФ основанием для начала строительства объекта недвижимости служит разрешение на строительство. На момент рассмотрения спора у организации отсутствовало разрешение на строительство административно-гостиничного комплекса.

Намерение фирмы осуществить строительство и получение для этого ГПЗУ не являлось основанием для признания решения думы противоречащим ГрК РФ и ЗК РФ и нарушающим права организации.

Ошибочным является и вывод судов о том, что принятие изменений создает препятствия для дальнейшей эксплуатации автостоянок. Положениями п. 8 ст. 36 ГрК РФ предусмотрено, что 

земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменено территориальное зонирование и, соответственно, вид разрешенного использования, у собственника земельного участка сохраняется возможность продолжать использование земельного участка, имевшее место до такого изменения.

Согласится ли с такой позицией Президиум ВАС, покажет время.

Однако уже сейчас можно сделать вывод, что представленный подход радости землепользователям не доставит, ибо позволяет представительным органам местного самоуправления при принятии (изменении) правил землепользования и застройки не считаться с законными интересами землепользователей на предмет существующего или планируемого (до принятия, изменения указанных правил) использования принадлежащих им земельных участков. 

Ссылки

[1] Утверждено Постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости».

[2] Согласно данным официального сайта ВАС (http://kad.arbitr.ru) это судебное решение вступило в законную силу.

А. В. Мандрюковэксперт журнала  «Строительство: бухгалтерский учет и налогообложение»