17 декабря Верховный Суд РФ вынес Определение № 307-ЭС19-13722 по спору о регистрации права государственной собственности на земельный участок, переданный в бессрочное пользование учреждению МЧС России в 2010 г.
Управлению Росимущества не удалось зарегистрировать право собственности РФ на участок
В декабре 2010 г. администрация Кирилловского муниципального района Вологодской области предоставила ФГКУ «Северо-Западный региональный поисково-спасательный отряд МЧС России» земельный участок в селе Горицы для размещения спасательного поста.
При этом право государственной собственности на указанный участок земли не было разграничено.
Учреждение МЧС зарегистрировало право постоянного (бессрочного) пользования на полученный участок в установленном порядке, получив соответствующее свидетельство о государственной регистрации права.
Спустя семь с половиной лет Межрегиональное территориальное управление Росимущества в Мурманской области и Республике Карелия обратилось в Управление Росреестра по Вологодской области с заявлением о государственной регистрации права федеральной собственности на данный участок.
21 мая 2018 г. регистрирующий орган вынес решение о приостановлении госрегистрации права федеральной собственности на данный участок.
Он отметил, что с заявлением о госрегистрации обратилось ненадлежащее лицо в связи с отсутствием у него полномочий на представление интересов в отношении расположенных на территории Вологодской области объектов недвижимости.
Управление Росреестра также сочло, что заявитель не представил документы, необходимые для осуществления государственной регистрации права, так как в рассматриваемом случае у РФ отсутствовали основания возникновения права собственности на спорный участок.
По мнению регистрирующего органа, предоставление земельного участка учреждению МЧС на праве постоянного (бессрочного) пользования после 1 июля 2006 г. не влечет разграничение права государственной собственности на него в пользу РФ по основаниям, предусмотренным ст. 3.1 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ.
Первые две инстанции удовлетворили заявление Росимущества
Впоследствии заявитель оспорил в арбитражном суде решение о приостановлении регистрации права собственности Российской Федерации на спорный участок, обосновав требования тем, что такое решение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы государства.
Арбитражный суд удовлетворил заявление, впоследствии апелляция поддержала это решение.
Обе инстанции сочли, что спорный земельный участок, государственная собственность на который не была разграничена, был предоставлен учреждению МЧС России на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Следовательно, в соответствии с критериями разграничения государственной собственности на землю, установленными п. 1 ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ, он относится к федеральной собственности.
Суды указали, что из содержания норм земельного законодательства не следует, что применение критериев разграничения возможно только к отношениям, возникшим до 1 июля 2006 г. (с момента вступления в силу статьи 3.1 закона).
Иное толкование, отметили они, означало бы невозможность дальнейшего разграничения государственной собственности на землю в отношении тех участков, которые на момент введения в действие вышеуказанной нормы не подпали под установленные ею критерии, что противоречит самому принципу разграничения госсобственности на землю.
Обе инстанции добавили, что Управление Росимущества уполномочено представлять интересы РФ при проведении государственной регистрации прав в отношении имущества учреждения МЧС России, зарегистрированного на территории Мурманской области, независимо от места нахождения соответствующего имущества, в том числе на территории Вологодской области. Поскольку заявитель представил все необходимые документы, у регистрирующего органа не имелось законных оснований для приостановления государственной регистрации права.
Кассация отменила решения нижестоящих судов, отказав в удовлетворении требований
В дальнейшем окружной суд отменил судебные акты нижестоящих инстанций и отказал в удовлетворении требований заявителя.
При этом он согласился с правомерностью вывода о том, что Управление Росимущества, осуществляющее полномочия собственника в отношении федеральных учреждений, зарегистрированных на территории субъектов РФ, в которых данный территориальный орган осуществляет свою деятельность, наделено полномочиями на подачу заявлений о регистрации прав на находящееся в границах иных регионов имущество, принадлежащее и учреждению МЧС. Вместе с тем суд округа счел, что нижестоящие суды неправильно применили нормы материального права, регламентирующие порядок разграничения прав на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.
Кассация заключила, что публичные земельные участки, которые на момент вступления в силу ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ не были переданы соответствующим организациям или не были заняты объектами недвижимости, находящимися в собственности публично-правовых образований, относятся к земельным участкам, право государственной собственности на которые не разграничено.
Следовательно, передача администрацией, не уполномоченной в силу п. 2 ст. 16 Земельного кодекса на издание актов о разграничении государственной собственности на землю, учреждению МЧС спорного земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования не могла повлечь разграничение государственной собственности на данный участок и приобретение соответствующего права РФ.
Кассация добавила, что Управление Росимущества при обращении с заявлением о государственной регистрации права собственности РФ не доказало, что спорный земельный участок относится к федеральной собственности, поэтому регистрирующий орган обоснованно отказал в регистрации таких прав.
ВС РФ не согласился с выводами окружного суда
Со ссылкой на ряд нарушений норм материального права заявитель обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд, который, изучив материалы дела № А13-8951/2018, отменил постановление окружного суда и оставил в силе судебные акты первой и второй инстанций.
ВС напомнил, что по смыслу ст. 17–19 ЗК РФ одним из оснований возникновения права собственности того или иного публично-правового образования является разграничение государственной собственности на землю.
При этом закрепленные законодателем критерии для разграничения публичной земли прежде всего касаются участков земли, на которых расположены объекты недвижимости или которые по своему назначению необходимы органам власти того или иного уровня, а также поименованным в законе лицам в целях выполнения ими своих функций.
Верховный Суд пояснил, что в случае обоснованной необходимости орган власти, уполномоченный распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляет соответствующий участок госоргану, его территориальному органу, учреждению, казенному предприятию для использования в установленных целях.
«Такое предоставление является основанием для разграничения права и последующей регистрации права собственности соответствующего публично-правового образования.
При этом уполномоченный орган, осуществляя предоставление земельного участка на соответствующем праве, не может действовать произвольно, в своих (или иных) интересах без обоснования необходимости такого предоставления (например, в отсутствие подтверждения необходимости предоставления конкретного участка документами территориального планирования, программами развития той или иной области). Так, орган местного самоуправления, осуществляющий распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые на разграничена, расположенными в границах соответствующего муниципального образования, не вправе принять решение о закреплении на праве постоянного (бессрочного) пользования такого участка земли за иным органом местного самоуправления или муниципальным учреждением только с целью последующего разграничения права собственности на этот участок в пользу муниципального образования», – отмечено в определении.
В этой связи ВС согласился с выводом судов первой и второй инстанций о том, что предоставление администрацией в 2010 г. земельного участка учреждению МЧС России, которое находится в компетенции органа госвласти, повлекло разграничение государственной собственности на данный участок по правилам ст. 3.
1 Закона № 137-ФЗ и приобретение соответствующего права РФ.
При этом Суд добавил, что для государственной регистрации права собственности РФ, ее субъекта или муниципального образования в отношении участка земли правоустанавливающие документы не понадобятся, если соответствующе право было зарегистрировано в ЕГРН.
Верховный Суд отметил, что поскольку право постоянного (бессрочного) пользования на спорный земельный участок зарегистрировано в ЕГРН в установленном порядке и с заявлением о государственной регистрации права федеральной собственности на него Управление Росимущества представило все необходимые документы, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о том, что у Управления Росреестра не имелось предусмотренных законом оснований для приостановления государственной регистрации права.
Эксперты «АГ» прокомментировали определение Суда
Ведущий юрист Содружества земельных юристов Никита Семякин полагает, что определение ВС представляет определенный интерес в сфере разграничения госсобственности на землю.
«Суды всех инстанций верно определили, что поскольку земельный участок был передан Учреждению, созданному федеральным органом, правомочия собственника такого земельного участка переходят к Управлению Росимущества, – отметил он. – Вместе с тем суд кассационной инстанции ошибочно отметил, что подлежащая применению ст. 3.
1 Закона № 137-ФЗ распространяется на земельные участки и объекты недвижимости, имущественные отношения на которые оформлены по состоянию на дату введения указанной нормы».
Эксперт отметил, что указанная статья распространяется и на отношения, которые возникли после ее введения. «Основной сложностью при разрешении спора, на мой взгляд, явилось то, что правоприменительная практика практически не имеет прецедентов разграничения права собственности между муниципальным и федеральным уровнем на основании предоставления земельного участка администрацией.
Однако исходя из норм действующего законодательства следует, что поскольку земельный участок передан учреждению МЧС России, созданному и полностью подконтрольному федеральному органу, то полномочия по распоряжению таким земельным участком переходят к Росимуществу как специальному органу, уполномоченному на управление имуществом, относящимся к ведению федеральных органов», – пояснил Никита Семякин.
Он добавил, что несмотря на то, что администрация не была уполномочена на издание актов о разграничении госсобственности на землю, при текущих обстоятельствах разграничение происходит на основании передачи земельного участка фактически федеральному органу государственной власти. «Возможно, после этого определения ВС РФ сформируется судебная и правоприменительная практика разграничения госсобственности на основании передачи земельных участков учреждениям, подконтрольным федеральным органам власти», – предположил юрист.
Адвокат, партнер АБ «КРП» Виктор Глушаков пояснил, что по логике кассации, если на момент вступления в законную силу нормы ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ, земельный участок не обладал признаками, необходимыми для разграничения права государственной собственности, то появление этих признаков после вступления в силу указанной нормы не изменит статус земельного участка.
«Суд округа посчитал, что заявителем в регистрирующий орган должны были быть представлены документы, подтверждающие соблюдение условий для разграничения права государственной собственности до вступления вышеуказанной нормы права.
Очевидно, что в отсутствие положений закона, запрещающих применять правовую норму на будущие отношения, она подлежит применению, о чем и говорит Верховный Суд», – отметил эксперт.
По его мнению, как правило, подобные оговорки содержатся в тексте закона.
«Закрепляя признаки, свидетельствующие о наличии того или иного правового статуса, законодатель автоматически распространяет их действие на все отношения, в том числе будущие.
Оговорка о невозможности применения нормы должна быть описана в норме аналогично обратной силе закона или ультраактивности закона, так как она не является правовой конструкцией», – подытожил Виктор Глушаков.
Неразграниченная государственная собственность
Определение 1
Неразграниченная государственная собственность – это институт отечественного земельного права, опосредующий собственность государства в отношении тех земельных участков, границы которых не установлены и права на которые не зарегистрированы за гражданами, организациями или муниципалитетами.
Использование земельных участков для строительства, производства и пр. напрямую связано с обеспечением развития экономики и благосостоянием общества, поэтому вопросы оптимального земельного регулирования являются приоритетным направлением отечественной политики.
Действующее земельное законодательство относит все земли, границы которых не определены и права на которые в надлежащей форме не установлены за физическими лицами, организациями или муниципалитетами, к неразграниченной государственной собственности.
Демократизация общественно-политических и экономических отношений в стране в период перестройки ставила новые вызовы в вопросах правового регулирования, в том числе земельных правоотношений.
Вопросам регулирования неразграниченной государственной собственности на землю было посвящено специальное законодательство.
Так, с 2002 года действовал федеральный закон, регулирующий вопросы разграничения государственной собственности на землю, и нормативно-правовой акт правительства страны, утверждающий правила подготовки и согласования списка земельных участков, на которые у федерации, региона или муниципалитетов возникает право собственности.
Названные нормативно-правовые акты предусматривали сложно и длительно реализуемую процедуру разграничения права собственности на землю.
Это было обусловлено тем, что всякий земельный участок должен был включаться в специальный перечень участков, на которые у государства, региона или муниципалитета возникает право собственности, а далее производилась проверка такого перечня, его согласование, по результатам которых правительство страны издавало акт о включении соответствующего земельного участка в перечень собственности соответствующего публично-правового образования. Таким образом, приведенные нормативно-правовые акты характеризовались неэффективностью.
- Внесение изменений в 2006 году в законодательство о введении в действие Земельного кодекса РФ и федеральное законодательство, регулирующее государственную регистрацию прав на недвижимость, повлекло к утрате юридической силы приведенных выше нормативно-правовых актов.
- Новое законодательство преобразовало процедуру государственной регистрации федеральной собственности, региональной собственности, собственности муниципалитета на земельные участки, в том числе и когда решался вопрос о разграничении права собственности на них.
- Список документов, которые должны быть представлены для регистрации права собственности за публично-правовым образованиям на соответствующий земельный участок был утвержден постановлением правительства страны. Названный список включал следующие виды документации:
- документы, подтверждающие право на недвижимость и кадастровый план участка, когда на участке есть недвижимость, принадлежащая собственнику;
- документы, подтверждающие право на земельный участок и кадастровый план.
Регулирование действующим земельным законодательством неразграниченной государственной собственности
Специальное законодательство, регулирующее введение в действие Земельного кодекса РФ, для разрешения вопроса неразграниченной государственной собственности устанавливает следующие критерии включения земельных участков в собственность Федерации:
- нахождение на территории земельного участка недвижимого имущества, которое составляет собственность Федерации;
- предоставление земельного участка органам публичного управления Федерации или их территориальным подразделениям, а также государственным предприятию, учреждению, некоммерческой организации, учрежденных Федерацией;
- предоставление на праве аренды или пользования (бессрочного или безвозмездного) земельного участка государственным академиям наук или организациям, входящим в их структуру или находившимся в их введении;
- предоставление земельных участков в аренду государственной компании автомобильных дорог специально уполномоченным федеральным органом публичного управления;
- в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Для решения вопроса неразграниченной государственной собственности на землю действующим земельным законодательством устанавливаются следующие критерии включения в состав региональной собственности земельных участков:
- нахождение на земельном участке здания, сооружения или иного недвижимого имущества, которое составляет собственность региона;
- предоставление органам публичного управления регионального уровня земельного участка или предоставление земельного участка региональному казенному предприятию, региональному унитарному предприятию или некоммерческой организация, учрежденной органами публичного управления регионального уровня;
- организация внутрихозяйственной дороги или коммуникации на земельном участке, нахождение на земельном участке лесных угодий, выполняющих функцию защиты участка от негативного воздействия, водных объектов, когда такой участок находится на территории земель сельскохозяйственного назначения, не относится к собственности Федерации муниципалитета или частных субъектов и не предоставлен частным субъектам на ином вещном праве;
- в других прямо регламентированных законодательством случаях.
Кроме того, земельным законодательством установлены критерии отнесения земельных участков из неразграниченной государственной собственности в собственность муниципалитетов. К ним относятся:
- нахождение на земельном участке объектов недвижимости, составляющих собственность муниципалитетов;
- предоставление органам публичного управления местного уровня земельного участка, также предоставление земельного участка унитарному предприятию муниципалитета, казенному предприятию или некоммерческой организации, учрежденной муниципалитетом;
- в иных случаях, установленных законом.
Приобретение прав на земельные участки, занятые строениями, в контексте определения Конституционного суда от 11 февраля 2021 года № 186-О и Постановления 26.11.2020 г. № 48-П
В отношении недвижимого имущества, возникновение права на которое, по общему правилу, требует формального основания и регистрации в публичном реестре, длительное владение вещью, право на которую отсутствует, предполагает, что давностный владелец способен знать об отсутствии у него такого права. Таким образом в отношении объектов недвижимости один из критериев возникновения права собственности по давности владения – добросовестность заблуждения о наличия права собственности по сути возможен только в случае регистрации такого права собственности на основании ничтожной сделки, либо вследствие приобретения недвижимости у лица, получившего его по ничтожной сделки. В иных случаях возможность добросовестного заблуждения о наличии права собственности можно предполагать в случае получения вещи во владения до создания регистрационной системы.
- Применение приобретательной давности в отношении земельных участков тем более имеет свои особенности, которые заключаются в первую очередь в том, что приобретательная давность до Постановления КС № 48-П могла быть применима только в отношении тех земельных участков, которые находились в частной собственности и которыми лицо владеет при соблюдении предусмотренных пунктом 1 статьи 234 ГК РФ условий.
- В пункте 16 постановления ВАС и ВС 10/22 отмечалось, что при разрешении споров в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, следует учитывать, что они приобретаются в собственность в порядке, установленном земельным законодательством.
- Тем не менее, как постановления 10/22 так и Постановление КС 48-П не внесли полной ясности в вопросе случаев применения приобретательной давности в отношении земель.
- В российском земельном праве наряду с «классическими» формами и видами публичной собственности (федеральная, субъектов Российской Федерации, муниципальная) существует еще одна разновидность государственной собственности на землю — «неразграниченная государственная собственность», что, в том числе, признается и в свежем Определении КС от 11 февраля 2021 года № 186-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав абзацем первым пункта 1 статьи 234 ГК РФ.
При этом Конституционный суд вопреки ранее высказанной в постановлении № 48-П позиции, в определении отмечает, что в условиях действующей презумпции государственной собственности на землю сама по себе несформированность земельного участка и отсутствие государственной регистрации права собственности публичного образования на него не означает, что соответствующее публичное образование фактически отказалось от своего права собственности или проявляет безразличие к правовой судьбе этого земельного участка. Соответственно, для любого добросовестного и разумного участника гражданских правоотношений должно быть очевидным, что земли, на которых земельные участки не сформированы и не поставлены на кадастровый учет, относятся к государственной собственности и что само по себе отсутствие такого учета не свидетельствует о том, что они являются бесхозяйными. Занятие без каких-либо правовых оснований несформированного земельного участка, заведомо для владельца относящегося к публичной собственности, не может расцениваться как не противоправное, совершенное внешне правомерными действиями, т.е. добросовестное и соответствующее требованиям абзаца первого пункта 1 статьи 234 ГК РФ. Следовательно, положения статьи 234 ГК РФ не могут рассматриваться как нарушающая конституционные права в конкретном деле с участием заявителя и в указанном им аспекте.
В настоящее время большинство случаев из судебной практики, когда суды принимали решение о передаче земельного участка в частную собственность (в том числе постановление КС 48-П) в силу приобретательной давности, касались земельных участков, занятых жилыми домами и прочими постройками граждан. Данные участки не были зарегистрированы в реестре в качестве федеральных или муниципальных земель, а находились в неразграниченной государственной собственности.
Представляется, что участки из таких земель и должны предоставляться в частную собственность не в силу приобретательной давности, а с целью реализации принципа единства судьбы земельного участка и здания расположенного на нем. Собственно можно предположить, что именно руководствуясь этим соображением Конституционный суд и применил статью 234 ГК РФ в постановлении КС 48-П.
- Как неоднократно отмечал Конституционный Суд, природная связь земельного участка и находящихся на нем иных объектов недвижимости обусловливает принцип единства судьбы прав на земельный участок и находящиеся на нем объекты, являющийся одним из основных начал земельного законодательства, отраженным, в частности, в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (Постановление от 11 февраля 2019 года N 9-П).
- Однако необходимо учитывать, что земельное законодательство содержит закрытый перечень оснований и процедур приобретения гражданами и юридическими лицами земельных участков в частную собственность за плату и бесплатно (на торгах и без торгов), однако среди таких случаев сохраняется значительное число, когда участок, занятый строением уже принадлежащим лицу на праве собственности, должен быть именно выкуплен у государства.
- Такая ситуация в контексте принятия постановления Конституционного суда № 48 представляется абсурдной, поскольку такие земли в результате давностного владения так или иначе окажутся в собственности лиц, обладающих правом собственности на недвижимость расположенную на участке.
- В Российской Федерации уже существует два федеральных закона, которые реализуют принцип единства судьбы земельных участков и зданий на них расположенных, наделяя правом собственности на землю правообладателей зданий.
Во-первых согласно п. 4 ч. 1 ст. 36 ЖК РФ и ст. 16 Федерального закона от 29.12.
2004 N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон о введении в действие ЖК РФ) земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме.
Кроме того Закон о введении в действие ЗК РФ содержит аналог гражданско-правовой конструкции приобретательной давности. Согласно п. 4 ст.
3 Закона о введении в действие ЗК РФ гражданин Российской Федерации вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен жилой дом, право собственности на который возникло у гражданина до дня введения в действие ЗК РФ либо после дня введения его в действие, при условии, что право собственности на жилой дом перешло к гражданину в порядке наследования и право собственности наследодателя на жилой дом возникло до дня введения в действие ЗК РФ. Можно предположить, что в этой норме Закона о введении в действие ЗК РФ речь идет о частном случае приобретательной давности. Но можно ли тогда сказать, что Земельный кодекс РФ сужает сферу действия давности владения ГК РФ до частного случая (участка с домом)? Наверное, нет, поскольку изначально в этой норме Закона о введении в действие ЗК РФ ничего не говорилось ни про сроки, ни про добросовестность, ни про иные условия. Из этого следует, что в Законе о введении в действие ЗК РФ указана «автономная» процедура, не имеющая точек соприкосновения с ГК РФ и приобретательной давностью. Но тогда возникает вопрос о том, не следует ли расширить эту процедуру из Закона о введении в действие ЗК РФ, поскольку именно она и позволит реализовать принцип единства судьбы зданий и земельных участков.
В результате проведения «дачной амнистии» ощутимо упрощен механизм приобретения в частную собственность земельных участков и индивидуальных жилых домов.
Однако в части бесплатного приобретения в собственность земельных участков законодатель до сих пор предполагает, что у граждан есть хоть какие-нибудь документы на земельный участок.
Поэтому специальной законной процедуры для случаев, когда у гражданина отсутствуют вообще документы не на дом, а на земельный участок, все еще нет.
В настоящее в ГД РФ находится на рассмотрении проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях урегулирования вопросов приобретения гражданами прав на гаражи и земельные участки, на которых они расположены», основной целью которого является оформление прав на объекты гаражного назначения и земельные участки, на которых они расположены.
Можно сделать вывод о том, что земельные участки, зарегистрированные в частную собственность, не должны передаваться другим лицам в силу приобретательной давности в силу того, что невозможно заблуждаться по поводу наличия права.
Тем не менее, на такие участки должна распространяться статья 234 ГК в случае если право лица, которое заблуждается в вопросе наличия у него права собственности все же будет зарегистрировано в реестре, а у правообладателя истекут сроки предъявления виндикационного иска.
Аналогичным образом если земельный участок зарегистрирован в публичную собственность (например, федеральную собственность), то, учитывая цель использования находящихся на нем объектов, можно однозначно утверждать о невозможности их захвата гражданами по давности владения (даже если они и не ограничены в обороте) просто в силу их особой функциональной специфики.
Отсюда следует, что самый логичный выход из сложившейся ситуации состоит в том, чтобы нормативно закрепить возможность возникновения права частной собственности граждан и юридических лиц в силу «приобретательной давности» на участки исключительно из состава «неразграниченной государственной собственности», не имеющей конкретного публичного владельца в силу нахождения у граждан и юридических лиц на таких участках объектов недвижимости. Такое решение удовлетворит имеющийся запрос на оформление прав на землю, который выразился в постановлении КС 48-П, упорядочит землепользование и администрирование доходов бюджетов от поступления земельных платежей, переведя их в налоговую форму.
Разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований
Разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований является принципом земельного права, закрепленным в пп. 9 п.1 ст. 1 ЗК РФ. Согласно данному принципу правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.
В период существования СССР проблема разграничения государственной собственности не возникала: Советский Союза представлял собой фактически унитарное государство, в котором с момента принятия Декрета о земле 1917 г.
никаких иных форм собственности на землю, кроме государственной, не могло возникнуть в принципе.
Земля считалась всенародным достоянием, а деление вещей на движимые и недвижимые было успешно отменено еще в первые годы советской власти.
Перестройка и последующее формирование суверенного российского государства привели к коренному изменению правового регулирования имущественных отношений, в том числе в сфере государственной собственности на землю.
В течение 90-х годов прошлого века в научной литературе и органах государственной власти обсуждалось несколько стратегий формирования федерального, регионального и муниципального имущества.
В конечном итоге победила концепция не «передачи» земли и не «предоставления», а именно «разграничения».
Это связано, прежде всего, с тем, что в Российской Федерации закрепляется презумпция государственной собственности на землею.В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК РФ и п. 1 ст. 16 ЗК РФ, государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан и муниципальных образований.
Это единственный случай в ЗК РФ, где объектом права собственности признаются «земли». В случаях, когда ЗК РФ (ГК РФ тем более), регулирует вопросы собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, граждан или юридических лиц, объектом права называется «земельный участок» (ст. 15; 17; 1; 19).
Таким образом, в собственности определенного лица — РФ, субъекта РФ, муниципального образования или частного лица может находиться только индивидуально определенный земельный участок. В чьей же собственности находится «земля»? В соответствии с Конституцией РФ, Россия является федеративным государством. Исходя из этого, п. 1 ст.
14 ГК РФ устанавливает круг субъектов государственной собственности: «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)». Таким образом, исходя из сопоставления и анализа данных норм, можно сделать вывод, что земля (территория) на которой не образованы земельные участки, не обрела своего конкретного собственника, так как не сформирован и объект собственности. Таким образом, разграничение собственности связано не с теоретической классификацией собственности по формам, а с материальным распределением земли между публичными собственниками.
В связи с этим необходимо обратить внимание, что разграничение государственной собственности не затрагивает теоретического аспекта деления собственности по формам. Конституция РФ закрепляет существование в России трех самостоятельных форм собственности: государственной, муниципальной и частной.
Муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности и не входит в состав государственной, что подтверждается содержанием п. 1 ст. 214 ГК. Но ЗК РФ включил муниципальные образования в число участников разграничения.
Соответственно, разграничение государственной собственности на землю является одним из оснований возникновения права муниципальной собственности на земельный участок (п. 1 ст. 19 ЗК РФ).
Разграничение государственной собственности на землю — это процедура формирования и закрепления в собственность каждого уровня публичной власти (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) конкретных земельных участков из состава неразграниченной государственной собственности по основаниям и в порядке, предусмотренном федеральными законами и иными нормативными актами.
Реализация принципа началась с принятием Федерального закона от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»(далее закон «О разграничении»). Указанный Закон и Постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 2002 г.
№ 140 «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности» предусматривали порядок разграничения государственной собственности, главным образом, исходя из принадлежности участка к определенной категории или субкатегории земель.
Первоначально предполагалось, что к началу 2008 г. будет зарегистрировано участков общей площадью около 1,2 млрд. га. Однако, по прошествии пяти лет действия данного закона, Правительством РФ были утверждены перечни, включающие только 8351 федеральный земельный участок, 36 — участков субъектов РФ и 45 — муниципальных участков.
Это было вызвано крайне сложной, централизованной, бюрократизированной процедурой разграничения, связанной с многочисленными согласованиями.
В соответствии с законом «О разграничении», право собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования возникало с момента государственной регистрации, основанием для которой являлся Акт с перечнем земельных участков, отнесенных к конкретной собственности, утвержденный Правительством РФ.
В юридической ситуации, когда принятые земельные законы, и, в первую очередь, ЗК РФ исходят из того, что все земли в РФ являются уже разграниченными, затягивание процесса их разграничения стало серьезным тормозом в развитии земельных отношений.
Например,это создавало органам местного самоуправления ряд затруднений: по переводу земельного участка из одной категории в другую; установлению максимальных размеров земельных участков, передаваемых в частную собственность бесплатно; установлению дополнительных оснований изъятия земель для муниципальных нужд; определению размера арендной платы и т.д.
В 2006 г.
предпринимается радикальная реформа сразу двух земельных процедур: приватизации дачных (садовых) земельных участков (а также участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства) в целях расширения налогооблагаемой базы по земельному налогу (названной журналистами «дачной амнистией») и упрощение порядка разграничения государственной собственности на землю.
Упрощение порядка разграничения государственной собственности на землю произошло после принятия 17 апреля 2006 г.
Федерального закона № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».
Данным законом был отменен ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». В настоящее время вопросы разграничения государственной собственности на землю и распоряжения неразграниченной государственной собственностью вынесены за пределы ЗК РФ и регулируются ст. 3 и ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» (далее Вводный закон).
Упрощенный порядок разграничения государственной собственности заключается в том, что не предусматривает административной процедуры такого разграничения, связанной с многочисленными поэтапными согласованиями и утверждениями перечней, как это предусматривалось ФЗ «О разграничении».
Само разграничение собственности произведено нормами ст. 3.1. Вводного закона и можно считать состоявшимся.
Право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на земельные участки, отнесенные к соответствующей собственности, уже возникло ввиду прямого указания в законе.
Однако у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований право собственности в полном объеме возникает с момента государственной регистрации, так как распоряжение разграниченными земельными участками может осуществляться только после государственной регистрации права собственности на них, если федеральными законами не предусмотрено иное (п. 10 ст. 3 Вводного закона).
В соответствии с п. 5 ст. 3.1 Вводного закона, изданные Правительством РФ на 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, являются основанием для государственной регистрации соответствующего права собственности. Таким образом, отмена закона о разграничении не повлекла за собой отмену результатов уже состоявшегося разграничения.
Неразграниченная государственная собственность регистрации не подлежит. В том же пункте Вводного закона устанавливается, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ею.
Исходя из этого, можно предположить, что возможна государственная регистрация неразграниченной государственной собственности на землю. Однако это не так. Анализ действующего законодательства показывает, что ни в законах, ни на подзаконном уровне не установлены основания и прядок такой регистрации.
В связи с этим, регистрация неразграниченной государственной собственности просто неосуществима.
В то же время, в связи с тем, что объектом прав на землю может быть только земельный участок, для целей предоставления необходимо образовать его из государственных и муниципальных земель.
В этом случае одним из этапов образования земельного участка является утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (кадастровой карте территории).
В случае если земельный участок предоставляется на праве аренда, постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования, он остается в неразграниченной государственной собственности.
Парадоксальность ситуации заключается в том, что закон оставил неразграниченными не только земли, но и множество уже сформированных земельных участков.
Так, земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в частной собственности, незастроенные земельные участки, находящиеся у физических или юридических лиц (кроме государственных и муниципальных казенных предприятий, государственных или муниципальных учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления) на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования, если по отношению к ним не была осуществлена государственная регистрация права собственности РФ, земли фонда перераспределения земель сельскохозяйственного назначения и др. в настоящее время относятся к неразграниченной государственной собственности. В подавляющем большинстве случаев такие земельные участки являются оборотоспособными и могут быть переданы в частную собственность. Таким образом, такие участки «законсервированы» в правовом режиме неразграниченной государственной собственности и потенциально могут перейти в частную.
В связи с тем, что неразграниченная государственная собственность является бессубъектной, возникает вопрос: кто же осуществляет управление и распоряжение такими землями и земельными участками? ЗК РФ вообще е содержит упоминания о неразграниченных государственных землях, и тем более не определяет правовой режим таких земель.
Данный пробел восполняется п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ», в котором указывается, что Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Из этого общего правила возможны два исключения.
Одно исключение содержит Федеральный закон от 08.11.
2007№ 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который предусматривает особый порядок предоставления земельных участков, в том числе из неразграниченной государственной собственности, для размещения автомобильных дорог различного значения. Возможность осуществить такое перераспределение впредоставлена субъекту РФ посредством принятия своего закона, но только. В п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» определяется, что, законом субъекта РФ может быть установлено, что в отношении земель в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, орган государственной власти субъекта РФ. Необходимо отметить, что в данном случае федеральный закон не перераспределяет полномочия в пользу субъекта РФ, а дает возможность субъекту РФ самому перераспределить данные полномочия посредством принятия регионального закона.
Таким образом, в настоящий моментв Российской Федерации государственная собственность подразделяется на три вида – собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и неразграниченная государственная собственность.